O transporte urbano no Brasil

Uma política diferente de mobilidade deveria reduzir os benefícios e subsídios ao transporte individual, garantir espaço nas vias públicas para que as formas não motorizadas e o transporte público tenham qualidade, segurança e prioridade na circulação, e incentivar novas formas de ocupação e desenvolvimento urbano

por Eduardo A. Vasconcellos

As maiores cidades brasileiras, assim como muitas grandes cidades de países em desenvolvimento, foram adaptadas, nas últimas décadas, para o uso eficiente do automóvel, o que correspondeu a um projeto de privatização da mobilidade, fortemente associada aos interesses das classes médias formadas no processo de acumulação capitalista. Vários esquemas de financiamento e incentivo mercadológico promoveram grande ampliação da frota de automóveis no Brasil e, mais recentemente, da frota de motocicletas, neste caso atendendo a um público mais jovem e novos grupos em ascensão social e econômica. Paralelamente, o sistema de transporte público foi crescentemente negligenciado, em uma pedagogia negativa para afastar a sociedade do seu uso como principal forma de transporte motorizado. O transporte público, apesar de alguns investimentos importantes em locais específicos, permaneceu insuficiente e de baixa qualidade e tem experimentado crises financeiras cíclicas, ligadas principalmente à incompatibilidade entre custos, gratuidades, tarifas e receitas, bem como às deficiências na gestão e na operação. Adicionalmente, ele experimentou um declínio na sua importância, eficiência e confiabilidade junto ao público, passando a ser visto como um “mal necessário” para aqueles que não podem dispor do automóvel ou da motocicleta. A motorização privada da mobilidade trouxe consigo grandes impactos negativos, na forma de aumento dos custos de operação dos ônibus, dos acidentes, da poluição e dos congestionamentos (ANTP, 2011). Como o uso do automóvel requer o consumo de grande espaço físico nas vias, o congestionamento cresceu e rebaixou a velocidade dos ônibus para 12 a 15 km/h, quando o desejável e possível com tratamento adequado é 20 a 25 km/h. Isso levou ao aumento dos custos operacionais dos ônibus entre 15% e 25%, sendo o custo adicional repassado aos usuários pagantes, na maioria com baixo nível de renda: embora o vale-transporte limite o gasto do trabalhador a 6% do seu salário, mais da metade dos usuários não tem acesso a esse benefício. Apenas na cidade de São Paulo, o congestionamento provocado pelo uso do automóvel é responsável por R$ 1,5 bilhão de custos extras repassados por ano aos usuários de ônibus, valor suficiente para construir uma linha de metrô ou dez corredores de ônibus. Às grandes diferenças de qualidade entre o transporte público e o individual devem ser acrescentadas as vantagens do custo de usar automóveis ou motos: uma viagem de 7 quilômetros no pico da tarde em uma grande cidade, usando transporte público, leva mais do que o dobro do tempo da viagem em automóvel ou motocicleta, além de custar o triplo da viagem em moto e apenas 10% a menos que a viagem em auto. No campo ambiental, nas cidades com mais de 60 mil habitantes o transporte individual foi, em 2010, responsável por 87% das emissões de poluentes locais (que afetam a saúde das pessoas) e por 64% das emissões de dióxido de carbono (CO2), principal poluente do efeito estufa, que afeta a saúde da Terra. Na área da segurança do trânsito, morrem no Brasil 40 mil pessoas por ano, a maioria relacionada ao uso de veículos privados, com índices por habitante entre 4 e 6 vezes superiores aos dos países desenvolvidos. Desde 1996, e especialmente a partir dos anos 2000, o incentivo irresponsável à universalização do uso da motocicleta, sem os devidos cuidados com a segurança dos seus usuários, levou à morte 72 mil pessoas, numa das maiores tragédias sociais da história do Brasil. Um retrato muito claro das desvantagens do modelo atual está na figura 1: ela mostra que as motos poluem 15 vezes mais e gastam 2 vezes mais energia por passageiro que os ônibus, ao passo que os automóveis poluem 11 vezes mais e gastam 4,5 vezes mais energia. Quanto aos acidentes, as motocicletas têm um custo 19 vezes superior ao do ônibus, enquanto o valor para os autos é de 2,7 vezes (ANTP, 2011). Ver gráfico 1. O financiamento da mobilidade no Brasil Na história do nosso sistema de transporte de passageiros, os mecanismos de financiamento foram dirigidos principalmente ao incentivo do transporte individual. A partir da Constituição de 1934, quando se declarou pela primeira vez que era necessária a construção de um sistema de rodovias, todos os esforços foram feitos para atingir esse objetivo. Mais tarde, a introdução da indústria automobilística em 1956 foi um marco essencial nesse caminho, tendo sido seguida por políticas de apoio permanente ao automóvel e, mais recentemente, à motocicleta. O único período no qual o transporte coletivo teve lugar efetivo na agenda federal foi durante a crise do petróleo da década de 1970, quando órgãos federais tiveram capacitação técnica e recursos para investir em sistemas de ônibus nas grandes cidades brasileiras. Esse movimento esteve relacionado à crise de energia e ao receio do aumento intolerável do custo de importação de petróleo, e não a motivações políticas ou sociais que questionassem o modelo de privatização da mobilidade. Uma vez abrandada a crise, as intenções se voltaram à viabilização do processo de motorização privada da sociedade. Após a Constituição de 1988 e o afastamento do governo federal da questão do transporte público, os recursos federais ficaram limitados às fontes do Orçamento Geral da União e do BNDES, sendo aplicados em alguns corredores de ônibus e sistemas ferroviários e metroviários de grandes cidades. Mais recentemente o Código de Trânsito de 1998 criou o Fundo Nacional de Segurança e Educação para o Trânsito (Funset) e o DPVAT (seguros contra acidentes). Desde então, essas duas fontes acumularam cerca de R$ 3,1 bilhões, recursos que, em sua maioria, estiveram contingenciados pelo Ministério da Fazenda. Adicionalmente, foi estabelecida a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide), que, originária do consumo de combustíveis, tem parte da destinação prevista para os transportes públicos. No entanto, a maior parte dos recursos da Cide (cerca de R$ 9 bilhões por ano) também foi sendo contingenciada ao longo do tempo. No tocante à operação dos sistemas de transporte de passageiros, os custos do transporte público são cobertos pelas tarifas pagas pelos usuários e, em alguns casos (principalmente nas ferrovias), também por complementações orçamentárias. A cobertura dos custos vem ficando cada vez mais difícil e iníqua, na medida em que a tarifa vem aumentando acima da inflação, afetando muito os usuários que não recebem o vale-transporte. Além disso, aumentou a concessão de gratuidades e descontos, que são pagos pelos demais usuários, a maioria de baixa renda: há cidades nas quais as gratuidades beneficiam de 20% a 40% do total de passageiros. Outro problema estrutural é a queda na demanda, que transfere os custos para um número cada vez menor de usuários. Subsídios dados ao transporte urbano A compreensão de uma política de transporte de passageiros requer o conhecimento das fontes de recursos e de sua aplicação na prática. No caso do Brasil, várias formas de subsídios têm sido utilizadas. A seguir estão descritos valores aproximados por tipo de transporte: a) Autos:além do enorme desperdício implícito na oferta de um sistema viário que, fora das áreas mais centrais, permanece subutilizado na maior parte do tempo, os usuários de automóveis desfrutam dois subsídios diretos concedidos pelos governos federal e local. O primeiro é o imposto reduzido (IPI federal) para a aquisição de veículos de baixa cilindrada, a maioria do mercado nacional: a manutenção de IPI baixo em relação aos outros automóveis resulta em uma renúncia fiscal de no mínimo R$ 4,2 bilhões por ano. O segundo tipo de subsídio refere-se ao estacionamento gratuito nas vias públicas. Nas cidades com mais de 60 mil habitantes, são realizadas por dia 36 milhões de viagens dos automóveis. Assumindo que metade delas (18 milhões) requer lugar fora de casa para estacionar e que 50% destes param nas ruas e evitam gastar R$ 3 pelo estacionamento, obtém-se um subsídio anual de R$ 9 bilhões. Um aspecto relevante do apoio ao uso do automóvel é o preço do licenciamento e do IPVA, definidos no âmbito estadual. O valor médio anual das duas cobranças no Brasil gira em torno de R$ 850, que corresponde a R$ 2,3 por dia. Como apenas a metade desse valor vai para o governo municipal, cada proprietário de automóvel está pagando apenas R$ 1,15 por dia para utilizar as vias urbanas de sua cidade. b) Táxis:são veículos usados pela parcela mais rica da população, mas também recebem subsídios do governo federal (isenção de IPI), estadual (isenção de ICMS) e local (estacionamento gratuito nas vias). A isenção de IPI e ICMS representa cerca de R$ 400 milhões por ano de renúncia fiscal, ao passo que o estacionamento gratuito representa R$ 350 milhões de subsídios nas cidades com mais de 100 mil habitantes. c) Motocicleta: os subsídios a esses veículos estão concentrados em sua produção. A permissão federal para que a nova indústria brasileira se instalasse na Zona Franca de Manaus lhe permite receber subsídios que reduzem os preços de venda em até 20%; considerando o faturamento de R$ 12 bilhões em 2010, os subsídios correspondem a R$ 2,4 bilhões por ano. d) Transporte público:também recebe alguns subsídios, principalmente na aquisição de veículos (ônibus) e na operação (ferrovias). Os ônibus têm isenção de IPI e redução do PIS e do Cofins quando comparados com automóveis. Para uma venda anual de 25 mil unidades, tais subsídios somam cerca de R$ 625 milhões. Subsídios operacionais diretos são raros no sistema de ônibus (a única exceção significativa é a cidade de São Paulo, com R$ 1 bilhão por ano), mas no caso da operação de ferrovias urbanas eles são da ordem de R$ 600 milhões por ano. Em resumo, o transporte individual recebe isenções e subsídios da ordem de R$ 16 bilhões por ano, enquanto o transporte coletivo recebe R$ 2 bilhões (relação de 8 para 1). Conclusões Os dados apresentados mostram a iniquidade e a insustentabilidade da política de mobilidade em vigor no Brasil. Suas consequências podem ser ainda piores caso haja um crescimento descontrolado do uso do transporte individual, o que é provável considerando as tendências hoje verificadas. A questão, portanto, é saber quais podem ser as bases de uma política de mobilidade ambientalmente saudável, equitativa e sustentável, por meio da qual o transporte urbano seja organizado de forma a garantir prioridade aos deslocamentos não motorizados e por transporte público, para que sejam feitos com qualidade e eficiência. Assim, as perguntas mais importantes para o nosso futuro são: Que sistema de transporte urbano devemos organizar para acomodar, com qualidade e eficiência, os futuros deslocamentos nas cidades brasileiras? Qual deve ser o tratamento dispensado a cada modo de transporte e quais deles devem ter prioridade? Uma política diferente de mobilidade precisaria romper com os procedimentos atuais em três áreas. Primeiro, deveria reduzir os benefícios e subsídios ao transporte individual – principalmente o automóvel – e cobrar dos seus usuários os altos custos de consumo de espaço, emissão de poluentes e insegurança no trânsito que são gerados para a sociedade; os recursos deveriam ser usados na ampliação do transporte público e na garantia de acesso por parte dos grupos sociais de baixa renda. Segundo, deveria garantir espaço nas vias públicas para que as formas não motorizadas e o transporte público tenham qualidade, segurança e prioridade efetivas na circulação – o que requer a reorganização do sistema de circulação, a redução da violência no trânsito e a diminuição do espaço disponível para o uso inadequado pelo automóvel. Finalmente, deveria incentivar novas formas de ocupação e desenvolvimento urbano, para reduzir a necessidade de transporte motorizado e reforçar as vantagens do uso do transporte público. No entanto, conforme visto, o financiamento da mobilidade com equidade e sustentabilidade no Brasil tem enfrentado muitos obstáculos. Por um lado, investimentos no sistema viário, que beneficiam na maior parte dos casos os usuários de automóvel, são defendidos como de interesse público, enquanto investimentos em grandes sistemas de transporte público passam a depender do mercado financeiro ou da rara disponibilidade de recursos públicos. Por outro lado, os custos impostos à sociedade pelo uso do automóvel e da motocicleta não são contabilizados apropriadamente, permitindo que investimentos socialmente regressivos sejam realizados. Adicionalmente, no contexto político brasileiro atual não há nenhuma força política relevante que defenda a mudança do modelo instalado. Os discursos oficiais jamais negam o apoio ao transporte público, mas são essencialmente retóricos: na prática, o que ocorre é a manutenção das políticas aplicadas há décadas, acompanhada da celebração do fato de que uma crescente parcela da população agora tem acesso ao automóvel e à motocicleta. A morte recente de 72 mil usuários de motocicletas, dentro da ideologia da “libertação dos pobres”, é vista como um “custo do progresso”, evidenciando a enorme iniquidade histórica das nossas políticas de mobilidade. Para romper esse padrão insustentável, o desafio é convencer a sociedade de que é preciso mudar, e isso só será possível se forças políticas autônomas, originadas nos movimentos sociais ligados à saúde pública, ao meio ambiente e à equidade, se fortalecerem a ponto de forçar a mudança de posicionamento pelo sistema político. Eduardo A. Vasconcellos Diretor do Instituto Movimento de São Paulo e assessor da Associação Nacional dos Transportes Públicos (ANTP).